Section Thématique 27

L’« économisation » du secteur public en Europe
The "economization" of the public sector in Europe

Responsables

Sabine Kuhlmann (Ecole Supérieure Allemande des Sciences Administratives de Spire) kuhlmann@dhv-speyer.de
Valérie Lozac’h (IEP / Université de Strasbourg) valerie.lozach@misha.fr

Présentation scientifique Dates des sessions Programme Résumés Participants

 

Présentation scientifique

Les années 1980 sont marquées par une remise en cause de l’Etat, communément imputée au « tournant néolibéral » qui s’impose progressivement en Europe occidentale. Ce mouvement prend toute son ampleur avec l’effondrement du bloc soviétique durant la décennie suivante. L’accès des pays d’Europe centrale et orientale à la démocratie et au marché scelle en effet l’échec du projet communiste au profit du libéralisme politique et économique, dans un contexte où l’Etat et sa bureaucratie sont doublement disqualifiés en tant qu’instrument de domination totalitaire et source de faillite des régimes soviétiques.
Cette remise en cause, adressée tant au modèle de l’Etat-providence qu’à celui de l’Etat bureaucratique, s’accompagne d’un processus d’« économisation » qui emprunte différentes voies pour ajuster le secteur public aux impératifs d’efficacité, de rentabilité et de compétitivité. Il renvoie, d’une part, aux politiques de privatisation et de déréglementation, qui préconisent respectivement une réduction du périmètre de l’intervention étatique et une simplification des procédures juridiques et administratives censée profiter à l’activité économique. Il désigne, d’autre part, les mesures de managérialisation visant à convertir le secteur public aux logiques entrepreneuriales, qu’il s’agisse d’adopter des modes de gestion propres au secteur privé ou de calquer le rapport aux usagers sur le modèle d’une relation entre prestataire de services et clients.
Ces différentes formes « d’économisation » occupent une place croissante dans la réforme de l’Etat, alors que les élites gouvernementales se montrent particulièrement soucieuses de réduire les dépenses publiques en conjoncture de crise financière. Elles suscitent également un fort intérêt au sein de la communauté scientifique, dont témoigne une littérature internationale relevant à la fois de travaux académiques et de rapports d’expertise. Nombre de ces publications, principalement anglo-saxonnes, n’offrent toutefois qu’un éclairage partiel sur les mécanismes concrètement à l’œuvre dans la conversion du secteur public aux règles du marché et de l’entreprise. Elles ne prêtent ainsi que rarement attention aux modalités pratiques selon lesquelles se diffusent et s’expérimentent les doctrines économiques et managériales dans le champ politico-administratif. C’est justement l’objet notre section thématique qui entend appréhender sociologiquement les processus d’« économisation » en centrant plus particulièrement son propos sur les acteurs et les activités qui concourent, de diverses manières, à la transposition des doctrines économiques et managériales en discours, outils et pratiques d’action publique.
Notre session thématique se propose tout d’abord de mener une réflexion sur les institutions et acteurs (politiques, administratifs, corporatistes, universitaires, économiques, etc.) engagés dans la production et la diffusion des préceptes à l’œuvre dans l’« économisation » du secteur public. A travers l’examen de leurs propriétés sociales, de leurs trajectoires professionnelles et de leurs positions institutionnelles, nous souhaitons notamment rendre compte des réseaux par lesquels circulent les modèles importés du secteur privé. Notre questionnement porte également sur les activités (formulation d’une offre politique, production d’expertise, transmission de savoirs, élaboration d’instruments, définition de « bonnes » pratiques, etc.) auxquelles se livrent les acteurs pour procéder à cette « économisation » du secteur public. Il s’agit tant de répertorier les dispositifs mis en place (commissions d’experts, groupes de travail, départements pilote, séminaires, etc.) que de repérer les supports mobilisés (programmes électoraux, rapports et livres blancs, lois et directives, manuels, guides, etc.). A rebours de perspectives diffusionnistes, notre section thématique s’intéresse aux modalités d’articulation entre idées et pratiques en pointant les multiples opérations qui jalonnent l’application des modèles économiques et managériaux au secteur public. Elle entend, d’une part, mettre l’accent sur le travail de labellisation, de sélection et d’instrumentation qui sous-tend la traduction de ces modèles en dispositifs d’action publique. Elle compte, d’autre part, aborder l’« économisation » sous l’angle d’un apprentissage mettant en jeu différents types de savoirs, dont il convient d’apprécier les modes de circulation et d’appropriation dans le secteur public. Ces questionnements nous invitent à considérer plus particulièrement les figures d’experts et les pratiques d’expertise qui contribuent à produire ces processus d’« économisation » en examinant notamment l’activité d’organisations, tels les think tanks et les fondations, situées aux frontières entre politique, administration et science. Notre section thématique s’interroge enfin sur la pluralité des stratégies à l’œuvre dans l’entreprise d’« économisation » du secteur public, dont la promotion peut participer d’enjeux, d’intérêts et de luttes – politiques, professionnels, institutionnels – variés. Elle permet, ce faisant, d’ouvrir une réflexion plus générale sur les usages discursifs et stratégiques dont les doctrines économiques et managériales sont également l’objet dans le champ politico-administratif. s
Ces pistes d’investigation seront explorées dans le cadre de communications – présentées en français, en allemand ou en anglais – qui prennent appui sur un travail empiriquement nourri. Notre section thématique souhaite en effet éclairer ces questionnements au travers d’études de cas puisés dans divers secteurs (éducation, santé, etc.), organisations (administrations, entreprises publiques) et échelons territoriaux (local, national, communautaire). La confrontation d’expériences singulières doit permettre d’engager une réflexion comparative sur l’« économisation » du secteur public en Europe. Il s’agit à la fois d’apprécier les formes d’européanisation éventuellement à l’œuvre dans ces processus, en s’interrogeant sur le rôle endossé par les institutions et acteurs de l’Union européenne dans la promotion des doctrines économiques et managériales, et de saisir les effets des conjonctures et configurations locales dans l’application des modèles économiques et managériaux au secteur public. Cette double perspective empirique et comparative vise ainsi à rompre avec une lecture homogénéisante des phénomènes de diffusion pour privilégier une approche contextualisée, sensible aux déclinaisons locales et sectorielles qui marquent le processus d’« économisation » en Europe. Elle souhaite, en d’autres termes, saisir les variations à l’œuvre dans la réceptivité des principes et outils économiques en examinant les conditions dans lesquelles s’opère leur transposition.

At the European Union level and in the different Member States, the legitimacy of state intervention has been frequently criticised. This phenomenon has been linked, in some academic and ordinary representations, to a “neoliberal ideological convergence” which supposedly prevails all over Europe. In this context, research on state reform in Europe increasingly emphasizes the various processes of “economization” meant to make the public sector adjust to the demands of business and of the market. This involves privatization and deregulation policies, respectively aimed at reducing the compass of state intervention and simplifying administrative procedures, as well as managerialization measures aimed at applying business demands for efficiency and profitability to the public sector. Our thematic section suggests a sociological approach of these “economization” processes, by focusing on the actors (politicians, civil servants, academics, consultants, etc.) and the activities (transmission of specific knowledge, development of technical instruments, definition of “good practices”, etc.) which, in different ways, contribute to bringing economic and managerial doctrines into the political and administrative field. In this perspective we will pay special attention to institutions such as think tanks and foundations, which provide expertise for the public sector. Papers – written in French, German or English – will address the circuits and modes of diffusion and experimentation of private sector models. Borrowing from several social science disciplines, contributions will rely on empirically sound studies, focusing on specific cases in public organizations or administrative territorial institutions. The discussion will be embedded in a broader European perspective. The confrontation of singular national and sectoral experiences will form the basis of a comparative reflection on the “economization” of the public sector. The section will study the Europeanization processes involved in these transformations, by questioning the role of EU institutions and actors in promoting economic and managerial doctrines, and assess the effects of local contexts and configurations, by scrutinizing the varieties of precepts and tools derived from these doctrines.

Sessions

Les travaux de la Section Thématique se dérouleront sur la session suivante :
Session 1 : 31 août 2011 13h45-16h30
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Lieu : IEP (amphi 216)

Programme

Présidentes de séance : Sabine Kuhlmann et Valérie Lozac’h
Discutant : Hellmut Wollmann (Université Humboldt, Berlin)

Résumés des contributions

Aron Buzogány et Andrej Stuchlik (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)

Une modernisation plurielle – Les trajectoires sinueuses de la réforme du secteur public et du NPM en Europe centrale et orientale

Portant sur les Etats d’Europe centrale et orientale membres de l’UE, notre analyse examine le développement croisé d’une modernisation du secteur public caractérisée par un double enjeu : il s’agit en effet de procéder à sa re-bureaucratisation (et sa dépolitisation) tout en engageant, dans le même temps, un processus de déréglementation, qui mène bien souvent à son démantèlement. Nous postulons que ces interactions, et les compromis qui en découlent, sont directement liés aux effets du contexte de transformation postcommuniste.
Notre argumentation s’articulera autour de trois points. Nous mettrons tout d’abord l’accent sur l’hétérogénéité des Etats de l’ancien bloc soviétique, du point de vue de leurs situations de départ comme de leurs trajectoires de réforme. Notre analyse se concentrera ensuite sur l’impact de l’européanisation. A partir du milieu des années 1990, les acteurs externes, et de manière prédominante l’Union européenne, ont fortement affecté la consolidation des structures gouvernementales et la législation de la fonction publique dans les Etats candidats. L’examen des interactions entre ces facteurs extérieurs et les héritages institutionnels de chaque pays permettra d’expliquer le succès et la durabilité variables des réformes menées dans l’espace postcommuniste. Enfin, nous centrerons notre regard sur les principales réformes managériales menées en République tchèque et en Hongrie, afin de souligner tant la variété des processus de modernisation que les limites rencontrées dans la transposition du modèle occidental.

Varieties of Modernization – The rambling path of public sector reform and NPM in Central and Eastern Europe

Looking at Central and Eastern European member States of the EU, this paper disentangles the entwined development of the two-sided challenge of public sector reform and -modernization: to aim at re-bureaucratization (and de-politicization) and (mostly liberal) deregulation at the same time. The main argument posits that this interplay and possible trade-offs heavily rest upon the formative power of a given transformation legacy. We develop the argument in three steps.
First, we reconstruct the different starting points of the CEE states and shed light upon the diverging paths of reform. The second section focuses on the impact of Europeanization: From the mid-1990s onwards, external actors, with a predominant role of the European Union, affected the consolidation of central government structures and civil service legislation in the accession states. To explain the varying success and sustainability of specific reform initiatives in the region, we propose to analyse the interplay of the impact of these external factors with local institutional legacies. Finally, we review major NPM-reforms in the Czech Republic and Hungary to check for the appropriateness of the framework for transition countries. So far, we observe a variety of modernization processes and, with few exceptions, display the limits of western-style blueprints for the region.

Dorota Dakowska (Université de Strasbourg, PRISME – GSPE)

L’université compétitive. L’« économisation » de l’enseignement supérieur et de la recherche en Pologne à la lumière du processus de Bologne

L’« économisation » du système de l’enseignement supérieur et de la recherche en Pologne après 1989 s’inscrit dans le double contexte des transformations systémiques suivant la chute du communisme et des préparatifs à l’adhésion à l’UE. Le premier implique un vaste mouvement de privatisation du système de l’enseignement supérieur. Le deuxième est marqué par le lancement du processus de Bologne puis de la stratégie de Lisbonne, qui orientent le secteur vers l’objectif d’une « économie fondée sur le savoir ». Le poids de ce dernier facteur fait toutefois débat : certains auteurs accordent aux logiques européennes une place secondaire ; d’autres insistent sur le rôle structurant des instances communautaires dans l’imposition de la logique du marché au secteur public.
Si la mise en concurrence des universités, des laboratoires et des chercheurs indique la direction prise par les récentes réformes de l’enseignement supérieur, encore faut-il pouvoir en cerner les mécanismes et les acteurs. En analysant la circulation des injonctions à la réforme – basées sur des arguments d’ordre économique – nous nous pencherons sur l’ensemble des acteurs – responsables politiques, hauts fonctionnaires, experts académiques et issus du secteur du conseil – qui se sont impliqués, dans les ministères, les instances représentant les milieux académiques ainsi que des think tanks, à construire les cadres des réformes en question.

Competitive Universities? The Economization of Higher Education and Research in Poland

This contribution deals with the « economization » of the Higher Education (HE) and Research in Poland after 1989. The transformations of the Polish HE have been shaped by post-communist legacies and the contingencies of establishing liberal economy regime. Another set of inputs originated from the conditionality of the EU accession process, which coincided with the launching of the Bologna Process. The former implied a vast privatisation of the HE system. The latter’s tenet was to define the role of the sector as supporting a “knowledge based economy”, agenda promoted by the Lisbon strategy and international institutions in the field. However, the relative weight of the European factor is still a matter of debate in the academic scholarship on the topic.
While the growing competition between universities, research centres and researchers themselves can be observed in the recent HE reforms in Poland, the mechanisms and the actors behind this process have been under-investigated. The paper analyses the circulation of reform narratives that based on economic arguments and market rationale. It focuses on a wide range of experts who were involved in the debate on HE and the reform design: civil servants, politicians, educational experts, and representatives of the academic community in Poland, who have contributed to frame the analysed reforms.

Anastasios Bisopoulos (Commission européenne, DG Emploi, affaires sociales et inclusion)

Vers un nouveau paradigme européen de gestion du secteur public ? Le cas de l’enseignement et de la formation professionnels

La communication porte sur les méthodes mobilisées par l’Union européenne pour faciliter la convergence et l’efficacité des marchés du travail. L’enseignement et la formation professionnels représentent des domaines dans lesquels les Etats membres conservent une compétence exclusive. Aussi s’agira-t-il d’apprécier l’impact exercé par l’UE à travers l’examen d’autres formes d’intervention que constituent les instruments juridiques non contraignants (« soft law »), tels la méthode de coopération ouverte (open méthode of coordination), le parangonnage (benchmarking), les indicateurs ou encore l’échange de bonnes pratiques, le programme pour l’apprentissage mutuel et les évaluations entre pairs (peer reviews). Ces méthodes, qui sont habituellement le résultat d’un consensus entre les Etats membres, concernent, dans la plupart des cas, le secteur public. L’analyse s’interrogera plus précisément sur leurs usages dans le domaine de l’enseignement et de la formation professionnels. Elle s’attachera ainsi à saisir les effets de ces outils sur la transformation du système d’enseignement et de formation professionnels en Europe.

Does Europe move to a new paradigm of public sector management ? The case of professional education in Europe

The subject of my intervention concerns the methods EU uses to facilitate convergence and efficiency in the labor markets. The labor markets and education are areas where Members States keep exclusive legal competences. For this reason, I will consider the impact of other EU interventions known as “soft law”. For example: the open method of coordination, the benchmarking, the indicators, the best practices, the mutual learning programme and the peer reviews. These methods are usually the result of consensus among the Member States. They concern, in most of the cases, the public sector. To be more concrete in my analysis, I will devote my examination to the field of professional education and training. The central questions of my paper are: what are the most important EU influences in this domain? What are their effects? Has the system of vocational education and training been transformed and to which direction? Has it become more efficient for its stakeholders?

Deborah Flusin-Fleury (Université de Reims, CERLIS)

La RSE au service d’une « économisation » du secteur public économique en Europe ? La création et promotion du label Discerno par le Centre Européen des Entreprises Publiques (CEEP)

D’abord développée dans le secteur privé, la RSE (responsabilité sociale de l’entreprise) a fait son entrée depuis quelques années dans le secteur public, alors que l’Union européenne entamait parallèlement une réflexion sur cette question. C’est dans ce contexte que le Ceep a lancé, en partenariat avec la Commission européenne, le label Discerno en 2007. Ce dernier entend distinguer les entreprises fournissant des services d’intérêt général (SIG) ayant intégré la RSE dans leurs activités. En tant que représentant des intérêts des employeurs du secteur public, le Ceep est reconnu comme partenaire du dialogue social et régulièrement consulté par les institutions européennes. Avec ce label, il souhaite promouvoir les entreprises publiques dans un milieu concurrentiel et mettre en valeur la dimension « service public » de leurs activités. Que nous apprend cette promotion de la RSE des changements intervenus dans le secteur public ? En légitimant les SIG d’une manière singulière, peut-elle se lire comme un réaménagement des rapports public-privé au profit de ce dernier ? Telles sont les questions qui guident notre communication. Pour y répondre, nous reviendrons sur la genèse et le fonctionnement de ce label en portant une attention particulière aux acteurs et aux effets de contexte. Nous nous appuierons sur une enquête construite à partir de la consultation des archives du Ceep et d’entretiens auprès des permanents bruxellois et des représentants français du Ceep.

The CSR at the service of the “economization” of the public sector in Europe. The creation and the promotion of the Discerno label by the European Center of Employers and Enterprises providing Public services (Ceep)

First developed in the private sector, the CSR (Corporate Social Responsibility) appeared a few years ago in the public sector. In parallel, in the years Europe also started some thinking about this. In this context, and in partnership with the European Commission, Ceep launched the Discerno label in 2007, whose goal is to highlight companies providing services of general interest (SIG) having integrated CSR in their activities.
The Ceep represents the interests of employers in public sectors at the European level. To that respect it is recognized by the European institutions as a partner in the social dialog and is often consulted by them. With this label, the goal is to promote the companies from the public sector in a competitive environment and value the public service dimension of their activities. To what extent can this promotion reveal the changes occurred in the public sector ? By legitimating the SIG in a singular manner, can this promotion be read as a rebalance of the relationship between the public and the private sector, to the benefit of the latter? Those are the questions guiding our communication. To answer them we come back on the genesis and on the functioning of this label by casting a particular attention to actors and to context effects. Our communication relies on the results of an enquiry over the Ceep and built from the Ceep archives and from sociological interviews.

Nicolas Berlogey (Centre Maurice Halbwachs, CNRS – EHESS – ENS)

Le « nouveau management public » comme nouveau machiavélisme. Ethnographie du travail de consultant dans des hôpitaux français
Cette communication propose une comparaison étroite entre deux matériaux : d’une part, le texte du Prince, d’autre part, le travail de consultants privés agissant pour le compte de la puissance publique dans des hôpitaux, aujourd’hui en France, afin de les « réformer ». Ce travail est objectivé à partir de deux sources : un manuel de « conduite du changement » et l’observation semi-participante de consultants à l’œuvre. Cette comparaison permet de faire ressortir, au-delà des connotations négatives dont le charge le sens commun et des quelques allusions à Machiavel qu’on peut trouver dans des écrits indigènes, la très grande affinité qui existe entre l’un des textes canoniques de la philosophie politique et les recompositions actuelles de l’action publique : interrogation sur la présence et sur l’utilité de mercenaires pour mener à bien une politique, rejet de méthodes essentiellement juridiques ou morales de gouvernement, pragmatisme dans la mise en œuvre. Par rapport au machiavélisme traditionnel, les acteurs actuels de la politique publique hospitalière innovent cependant sur plusieurs points : remplacement de la violence physique par la violence symbolique, passage de processus disciplinaires à des dispositifs de sécurité reposant sur la notion de population et tirant parti de « l’économisation » du secteur public.

New public management as neomachiavelism. Fieldwork with consulting societies in French hospitals and classical political philosophy.

In this communication, we compare two kinds of sources : the text of the Prince (1513) and the work of professional consultants intervening nowadays on French public hospitals. More precisely, we use for the latter a manual of change management and a fieldwork conducted on these professionals. Beyond negative connotations conveyed in common sense and casual references in actor discourses, this comparison shows a deep affinity between a classical text of political philosophy and the practices of the professionals and their public employer. In both, we find an inquiry about the role and usefulness of private mercenaries for public policies, the will to use « effective » tools for public action rather than legal ones, and pragmatism in implementation. However, one find some differences with classical machiavelism. The physical violence is replaced by the symbolic one. The tools for public action are no more disciplinary but fit the idea of population in Foucault’s sense and the current economisation of the public sector. This phenomenon can therefore be termed a neomachiavelism.

Participants

BELORGEY Nicolas nicolas.belorgey@ens.fr
BISOPOULOS Anastasios Anastasios.Bisopoulos@ec.europa.eu
BUZOGÁNY Aron buzogany@dhv-speyer.de
DAKOWSKA Dorota dorota.dakowska@misha.fr
FLUSIN-FLEURY Deborah deborah.flusin-fleury@univ-reims.fr
KUHLMANN Sabine kuhlmann@dhv-speyer.de
LOZAC’H Valérie valerie.lozach@misha.fr
STUCHLIK Andrej stuchlik@dhv-speyer.de
WOLLMANN Hellmut hellmut.wollmann@rz.hu-berlin.de